제3차 배출권거래제 기본계획(안)

2019. 12.

	기획재정부 환 경 부

목   차

1. 기본계획 개요	1

2. 성과와 한계	3

3. 해외동향	7

4. 제도운영 기본방향	11

5. 계획기간별 운영방향	15

6. 경제적 영향 분석	21

7. 국내산업 지원대책	22

8. 국제 탄소시장 연계․협력	26

9. 운영기반 마련	29

1. 기본계획(안) 개요

1		개 요

□ (계 획 명) 제3차 배출권거래제 기본계획

□ (수립근거)「온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률」제4조

※ 기본계획은 매 계획기간 시작 1년 전까지 수립(시행령 제2조 제1항)

□ (대상기간) 배출권거래제 3차 및 4차 계획기간(2021～2030)

□ (수립주체) 기획재정부․환경부 공동 수립(시행령 제2조 제1항)

2		의의 및 성격

□ (계획의 성격) 10년을 단위로 5년마다 수립하는 배출권거래제에 관한 중장기 종합계획

□ (수립절차) 계획(안) 마련 → 관계기관 협의 및 공청회 개최 → 녹색성장위원회ㆍ국무회의 심의

※ 관계부처 협의, 공청회, 전문가 간담회 등 이해관계자의 의견 수렴

□ (할당계획과의 관계) 기본계획과 할당계획은 법적으로 행정계획에 해당하며, 기본계획은 할당계획의 가이드라인 역할 수행

ㅇ 기본계획은 배출권거래제 관련 대내외 여건, 계획기간별 운영방향, 산업지원, 국제탄소시장 연계 방향 등 중장기 방향 규정

ㅇ 할당계획은 온실가스 배출허용총량, 할당기준, 할당방식, 이월ㆍ차입ㆍ상쇄 등 배출권거래제의 세부기준 규정

3		배출권거래제 개요

□ (추진현황) ’12년 근거법률 제정, 2차 계획기간(’18～‘20) 운영중

□ (대상업체) 기준연도 연평균 온실가스 배출량이 125천톤 이상인 업체 또는 25천톤 이상인 사업장의 해당 업체

□ (대상물질) 이산화탄소(CO2), 메탄(CH4), 아산화질소(N2O), 수소불화탄소(HFCS), 과불화탄소(PFCS), 육불화황(SF6)

□ (작동원리) 온실가스 감축 로드맵에 따라 배출허용총량 설정, 배출량 증가시 감축압력으로 작용

ㅇ 감축압력 증가시 배출권 가격도 증가, 감축투자 등으로 발생된 잉여배출권의 매도를 통해 환경투자에 대한 수익 발생

□ (할당방식) 온실가스 감축 로드맵에 따라 배출허용총량 설정, 배출량 또는 배출효율 기반으로 배출권 할당

	< 배출권 할당방식 >
◦ (GF 방식) 업체의 과거 온실가스 배출량에 따라 배출권을 할당하는 방식으로서 상대적으로 적용 용이 ◦ (BM 방식) 업체의 온실가스 배출효율(제품 생산량 등 활동자료량 대비 온실가스 배출량)을 기준으로 배출권을 할당하는 방식으로서 배출책임 부담의 실질적 형평성 제고에 보다 부합

□ (시장기능) 온실가스 감축을 위한 유연성 제고 기능

ㅇ 부족배출권의 매수를 통한 의무이행

ㅇ 잉여배출권의 매도 및 배출권의 자산화 등을 통한 감축투자 재원조달 등

2. 성과와 한계

1		1차 계획기간 (’15～’17)

□ (할당대상) 온실가스 배출량이 125천톤 이상 업체, 25천톤 이상 사업장에 해당되는 업체를 할당대상 업체로 설정

□ (배출권 할당) 계획 할당량 이내로 배출량 유지, 제도 연착륙

ㅇ 배출 전망치의 77% 수준인 1,691백만톤을 할당, ’17년말까지 배출량은 1,669백만톤 수준

(단위 : 백만톤)

구분		2015년	2016년	2017년
				2020 로드맵	2030 로드맵
로드맵	BAU	709	721	733	749
	감축 후 배출량 (감축률, %)	637.8 (△10.0)	621.2 (△13.8)	614.3 (△16.2)	701.2
할당계획	배출허용총량	1,673			17.6*

* 2030 로드맵 수정에 따라 ‘17년 배출허용총량이 2020 로드맵 대비 17.6백만톤 증가

ㅇ 업종별로 할당량을 구분하여 할당하되, 신설·증설 계획시설에 대해서도 사전할당 실시

* ｢제1차 계획기간 국가 배출권 할당계획｣ 변경으로 업종 세분화(23개→26개)

ㅇ 경제‧산업에 미치는 영향 최소화를 위해 무상할당만 실시

ㅇ 일부 시설에만 BM 방식으로 할당(전체 배출량의 6% 수준)하고 대부분은 GF 방식을 적용하여 할당

* 정유(정제시설+유틸리티), 시멘트(회색클링커 소성시설), 국내 민간항공

□ (배출권 거래) 배출권 거래량․가격 점진적 증가, 거래기능 안착

ㅇ 배출권 거래량은 20배, 연평균 배출권 가격은 90% 증가

* (거래량) (KAU15) 191만톤 → (KAU17) 3,998만톤

(연평균 거래가격) ’15년 11,007원/톤 → ’17년 20,879원/톤

ㅇ 배출권 거래를 규제로만 인식, 배출권 정산기간에 임박하여 시장 유동성 급감, 배출권 가격 급증하는 현상 고착화

ㅇ 수급 불균형으로 제2차 계획기간으로의 이월 제한 실시(’17.3)

ㅇ 계획기간 내 차입은 허용, 다만 차입 허용량은 상황에 따라 변경

* 차입 허용량 : 할당량의 10% 이내 → 20% 이내(’16.5) → 15% 이내(’17.8)

□ (외부사업) 제도 시행이후 기존 CDM 사업 위주로 외부사업 승인

ㅇ 외부사업 139건(22,473천 KOC) 중 기준 국내 CDM 사업은 90건(22,457천 KOC), 국내 CDM 외의 사업은 49건(16천 KOC) 승인

ㅇ 외부사업으로 인정된 감축실적 중 15백만톤이 상쇄배출권으로 전환되어 배출량 상쇄에 활용

* 제2차 계획기간에는 상대적으로 소규모 감축사업 중심으로 추진

ㅇ ’30년까지 총 5,634만톤의 감축실적이 공급되어 배출량 추가 상쇄 예상

* 旣인정된 감축실적량(1,055만톤) + 향후 감축실적 예상량(4,579만톤)

(단위 : 만톤)

계획 기간	승인사업 건수	旣인정된 감축실적			감축실적 인정 예상량			KOC 총발급량
		KOC 발급량	KCU 전환량	KOC 보유량	2차 (‘19.9~‘20)	3차 (‘21~‘25)	4차 (‘26~‘30)
1차 (‘15~‘17)	139	2,247	1,538	709	2,304	1,211	581	6,343 (88.0%)
2차 (‘18~‘19.9)	255	382	36	346	280	180	23	865 (12.0%)
계	394	2,629	1,574	1,038	2,584	1,391	604	7,208

2		2차 계획기간 (’18～’20)

□ (배출권 할당) 수정된 「2030 온실가스 감축 로드맵」(‘18.7)에 따라 배출권을 할당

ㅇ 배출 전망치의 76% 수준인 배출허용총량(1,777백만톤) 중 1,643백만톤을 사전할당 실시

(단위 : 백만톤)

구분		2018년	2019년	2020년
2030 수정 로드맵	BAU(3년 평균)	779	779	779
	감축 후 배출량(3년 평균) (감축률, %)	691 (△11.3)	691 (△11.3)	691 (△11.3)
할당계획	배출허용총량	1,777

ㅇ 업종별 형평성 논란 방지를 위해 원칙적으로 6개 부문으로 구분하여 할당

ㅇ 기준연도 이후 신설‧증설되는 시설은 사전할당에서 제외하고 가동개시 이후 추가할당하는 것으로 전환

* 제1차 계획기간 동안 신‧증설계획으로 배출권 할당 후 가동개시 지연 사례 발생

ㅇ 유상할당 대상업체의 배출권 3%는 사전할당 시 공제하여 ’19.1월부터 매월 경매방식으로 공급, 배출자의 책임 강화

• 예외규정*으로 수출중심의 대기업**은 100% 무상할당에 포함되고, 내수‧중소기업 위주로 유상할당이 적용되어 배출책임의 형평성 논란 제기

* ① 무역집약도 30% ↑, ② 생산비용발생도 30% ↑,
③ 무역집약도 10% ↑ & 생산비용발생도 5% ↑

** 철강, 시멘트, 반도체, 디스플레이, 전기전자, 자동차, 조선 등

ㅇ BM 방식 할당업종을 확대하여 총 7개 업종에 대해 BM 방식으로 할당(전체 배출량의 50% 수준)

* 정유, 시멘트, 항공 + 발전, 집단에너지, 산업단지, 폐기물

□ (배출권 거래) 거래여건은 개선, 배출권 가격은 점진적 상승

ㅇ 배출권 거래량은 지속적으로 증대 국면, 장외거래 증가 추세

* KAU17은 제2차 계획기간으로 이월 금지에 따라 거래물량 급증

(단위 : 천톤)

구 분	장내거래(a)				장외거래(b)		합계 (a+b)
	경쟁 매매	협의 매매	시장 안정화	유상할당 경매	일반 거래	스왑 등 기타 거래
KAU15	336	1,010	274		286		1,906
KAU16	2,450	6,543			4,573		13,567
KAU17	6,338	10,752	4,665		8,794	9,430	39,978
KAU18	3,229	4,291		4,650	7,105	13,916	33,192
KAU19 (~19.9월)	734	448		1,650	968	6,000	9,800

ㅇ 배출권 잉여업체의 배출권 보유경향을 해소하기 위하여 계획기간 내의 이월 가능량을 순매도량 기준으로 제한

ㅇ 공적금융기관을 시장조성자로 지정(’19.6), 소량 매수‧매도호가 제시‧거래로 호가 스프레드 감소 및 매매계약 체결율 증가

* (거래 미발생일) ’19.3~5월 63일 중 26일(41%) → ’19.6~8월 63일 중 1일(2%)

(최우선 스프레드) ’19.5, 300원 → ’19.6, 103원 → ’19.7, 52원 → ’19.8, 148원

ㅇ 배출권 정산기간 거래 집중현상은 해소, 배출권 가격은 점진적 상승, 배출권 거래량은 지속 증대 국면

3. 해외동향

1		탄소감축 노력

□ (탄소중립) EU 집행위(’18.11) 및 영국(’19.6)은 2050년까지 탄소배출을 ‘零(0)’으로 줄이겠다는 목표(Net-Zero)를 수립

ㅇ 특히 영국은 탄소배출량에 상응하는 양을 신재생에너지 발전을 통해 감축‧상쇄하기 위한 탄소중립 법령에 서명

ㅇ 그 외에도 ‘2019 유엔기후행동정상회의(’19.9)’를 계기로 독일 등 65개 국가가 2050년까지 탄소배출 제로 계획을 표명 예정

□ (탄소누출) EU를 중심으로 탄소누출방지방안 필요성 제기

ㅇ (목적) 배출권거래제, 탄소세 부과 등에 따른 탄소누출* 방지 및 공정한 국제거래** 여건 조성

* 온실가스 감축규제가 강한 국가(A)에서 규제가 약한 국가(B)로 배출시설의 이전 등으로 A국가의 배출감축이 B국가의 배출증대 야기

** 배출권거래제 또는 탄소세 등을 도입한 국가가 미도입 국가에 비해 상대적으로 산업경쟁력이 약화되는 불평등 해소

ㅇ (방안) 유럽 기업협의회 연맹(BusinessEurope) 등을 중심으로 탄소관세 필요성 제기(’19.4)

□ (탄소가격제) 국제기구 및 전문기관 등에서 탄소가격 증가 전망

ㅇ 국제에너지기구(IEA)는 개도국의 최대 탄소가격을 ’25년에 $60, ’40년에 $140 예상(World Energy Model, ’18)

ㅇ Carbon Tracker(영국 금융 싱크탱크)는 ’19～’23년에 EU 배출권 가격이 35～40유로로 증가 전망

ㅇ 국제통화기금(IMF)은 2030년까지 온실가스 1톤당 $75 이상의 탄소세 도입이 필요하다고 전망(Fiscal report how to mitigate climate change, '19)

2		배출권거래제 확대

□ (전 세계) 배출권거래제를 온실가스 감축의 주요 수단으로 활용

ㅇ 범국가 단위(EU) 1개, 국가 단위 4개, 지역 단위 15개의 배출권거래제가 시행 중이며, 전 세계 온실가스의 약 8%를 규제

< 국가・지역별 배출권거래제 도입 현황 >

구 분		국가・지역
시행중	범국가단위(1)	EU
	국가단위(4)	대한민국, 스위스, 뉴질랜드, 카자흐스탄
	지역단위(15)	RGGI(미), 캘리포니아(미), 매사추세츠(미), 퀘벡(캐), 노바스코샤(캐), 베이징(중), 충칭(중), 푸젠(중), 광둥(중), 후베이(중), 상하이(중), 선전(중), 톈진(중), 도쿄(일), 사이타마(일)
시행예정	국가단위(3)	중국, 멕시코, 콜롬비아, 우크라이나
	지역단위(2)	뉴저지(미), 버지니아(미)
검토중	국가단위(9)	브라질, 칠레, 인도네시아, 일본, 러시아, 대만, 태국, 터키, 베트남
	지역단위(3)	뉴멕시코(미), 오레곤(미), 워싱턴(미)

출처 : Emission Trading Worldwide Status Report, ICAP(2019년)

□ (EU) 비회원국(노르웨이, 아이슬란드, 리히텐슈타인)으로 확장

ㅇ 스위스는 EU의 배출권거래제와 연계 추진

□ (중국) 8개 지역* 시범사업(’17～)을 전국 단위 의무로 확대 예정

ㅇ 발전부문(집단에너지 포함)*에 대한 우선 도입 후, 비철금속, 시멘트, 철강, 정유, 석유화학 등 다배출 업종으로 확대 검토

* 약 1,700개 기업 대상 (연간 배출량 30억톤, 중국 전체 배출량의 30%)

** 전국단위 거래제와 지역단위 시범사업을 병행 예정

ㅇ 연료별 차등 BM 방식을 적용, 발전부문에 무상할당량 산정

□ (기타) 배출권거래제 도입을 검토하는 국가도 증가되는 추세

3		제도의 정교화

□ (EU) 목표보다 강화된 배출권거래제 운영계획 수립

ㅇ 배출허용총량 수준 강화(3기, 연간 1.74% 감축 → 4기, 연간 2.2% 감축)

ㅇ 시장안정화예비분*(MSR; Market Stability Reserve) 도입(‘19.1)을 통한 배출권 시장가격 정상화

* 배출권 유통량이 기준치이면 예정된 경매물량을 삭감, MSR 계정에 비축

ㅇ 무상할당 기준 개선* 및 유상할당 비율 확대**로 배출책임 강화

* 무역집약도와 생산비용발생도를 곱하는 방식으로 개편

** 유상할당 업종(산업계)의 유상비율을 ’30년에 100%로 확대

ㅇ 기술진보를 고려한 BM 계수 설정*으로 산업계 감축의무 강화

* BM 계수 감소로 배출효율이 나쁜 업체의 할당량축소, 기존 대비 연간 0.5～1.5% 삭감

ㅇ 상쇄배출권 활용 금지를 통한 배출권거래제 내부 감축 유도

ㅇ 혁신기금(Innovation Fund)을 도입, 온실가스 감축투자 지원

	< EU의 온실가스 감축지원 >
• (NER 300) EU ETS 3기(’13-’20)에 재생가능에너지원(RES) 및 탄소포집‧저장 (CCS) 기술 관련 프로젝트를 재정적으로 지원 • (혁신기금) NER300을 대체하여 EU-ETS 4기(’21～)부터 시행 예정, 에너지 분야의 대규모 프로젝트를 지원 • (현대화기금) EU-ETS 4기부터 저소득 회원국의 에너지 효율 개선 및 기존 에너지 시스템 현대화를 지원하기 위한 펀드 조성 예정

□ (美 캘리포니아) ’21~‘30년 배출권거래제 강화를 위한 입법 완료

ㅇ 배출허용총량 수준 강화* 및 상쇄배출권 활용비율* 조정

* ’15～’20, 연간 1,200만톤 삭감 → ’21～’30, 연간 1,340만톤 삭감

** 현행 8% → ’21～’30년간 4～6%

ㅇ 다만, 산업계에 대한 무상할당비율은 100%로 설정

4		시사점

□ (탄소감축 노력) 혁신적인 목표 설정 및 제도의 재정비

ㅇ 파리협정에 따른 1.5℃ 감축목표 달성을 위한 보다 혁신적인 감축목표를 제시, 신기후체제로의 전환 노력 경주

ㅇ 배출허용총량의 강화 외에도 유상할당 및 BM 계수 강화 등 제도의 정교화 및 효율적인 탄소감축체계 재정비

ㅇ EU는 계획기간을 장기화*하여 정책 변동성을 낮추고 기업의 예측가능성을 높이려 노력

* 계획기간 변경 : (1기) 3년 → (2기) 5년 → (3기) 8년 → (4기) 10년

□ (ETS 확대) 효율적 감축수단으로 ETS에 대한 인식 확대

ㅇ 중국의 전국 단위 배출권거래제 확대‧시행 등 전 세계에 배출권거래제 도입 지역 확대

ㅇ EU는 중국, 동남아시아 등과의 협력 사업을 통하여 배출권 거래제 도입 국가 확대를 지원

ㅇ EU의 경우도 EU 비회원국도 EU-ETS에 참여 증가

□ (경쟁력 담보) 산업경쟁력 저하를 우려한 보완방안 구축 추진

ㅇ 탄소감축에 따른 부담 상쇄를 위하여 혁신기술을 사용하는 기업에 대해 혁신기금 등을 통한 재정적 지원 프로그램 마련

ㅇ 탄소관세 등 탄소감축 국가의 국제경쟁력 감소 최소화 방안의 필요성 제기‧논의

4. 제도운영 기본방향

1		목표 및 과제

목표		효과적인 국가 온실가스 감축목표 달성
중점추진전략		▴ 할당방식 고도화 ▴ 온실가스의 실질적 감축 유도 ▴ 시장 기능 확대 ▴ 국가 감축목표 달성 및 국제 탄소시장 선도
주요 추진 과제		① 할당방식 고도화	② 온실가스의 실질적 감축 유도
		‣ 설비효율이 높은 기업에게 유리한 BM 할당방식 확대 ‣ 무상할당 업종 기준 개선 및 유상할당 비율 확대 ‣ 내부 감축활동 촉진을 위한 할당단위 개편	‣ 배출허용총량 설정 강화 및 감축계수 적용 ‣ 유상할당 경매수입을 활용한 다양한 지원사업 시행
		③ 시장 기능 확대	④ 국가감축목표 달성 및 국제 탄소시장 선도
		‣ 정보의 비대칭성 해소를 위한 정보공개 강화 ‣ 시장조성자 제도 확대 ‣ 시장 내 파생상품(선물거래 등)도입	‣ 외부사업이 국가 감축목표 달성 및 배출권거래제도에 미치는 영향을 종합분석(‘20~’21), 향후 운영방향(제한 여부 등) 검토·결정

2		운영원칙

□ 기후변화 관련 조약 준수 및 국제협상 고려

ㅇ (감축목표 달성 선도) UN에 국가결정기여*로 제출한 ｢2030년 국가 온실가스 감축목표｣ 달성을 배출권거래제가 선도

* NDC(Nationally Intended Contribution)

ㅇ (국제협상 결과 반영) 파리협정체제 전환에 따른 감축 기제 변화, 국가 간 감축실적 상응조정 등 국제협상 결과를 반영하여 제도 운영

□ 경제부문의 국제경쟁력에 미치는 영향 고려

◦ (국제경쟁력 고려) 온실가스 배출책임과 국제경쟁력이 종합적으로 고려되도록 무상할당 제도 등 개선·운영

◦ (국내 산업 지원) 유상할당 수입 등을 활용, 다양한 방식으로 국내 기업의 감축활동을 지원하여 국제경쟁력 유지에 기여

◦ (감축기술 수출 지원) 국내 감축기술을 국외감축에도 활용하여 국내 감축기술 개발 활성화 및 국제사회 감축에도 이바지

□ 국가 감축목표의 효과적 달성을 위한 시장 기능 활용

◦ (시장여건 개선) 제3자 등 시장참여자의 확대를 통해 배출권 시장의 안정성을 담보, 배출권 거래 여건 개선

◦ (감축투자 여건) 장내 파생상품 도입 등을 통해 가격발견기능을 제고하여 감축투자에 대한 이해도 증대

◦ (시장 유동성 제고) 국제협상 동향을 감안, 국외감축 촉진 등 외부사업 제도를 개선하여 시장의 유동성 공급 강화

□ 시장 원칙에 따른 공정하고 투명한 배출권 거래

◦ (정보불균형 완화) 배출권 거래시장의 정보 공유 및 공개를 확대하여 시장 참여자 간의 정보비대칭 완화

◦ (우발이익 최소화) 배출권으로 인한 우발적 이익이 발생하지 않도록 할당·거래 등 제도 운영상의 정교성 및 실질적 형평성 제고

□ 국제기준에 부합하는 배출권거래제 운영

◦ (유상할당 확대) 해외 선진 배출권거래제 운영체계, 오염원인자 책임 원칙 등에 부합하도록 유상할당 비율을 지속적으로 상향하고, 감축 견인이 필요한 업종 등에는 비율 차등 적용

◦ (BM 할당 확대) 배출권 할당에 대한 실질적 형평성 제고를 위해 선진국에서 정착된 BM 할당방식을 최대한 확대 적용

3		운영방향

구분	3차 계획기간 (‘21～’25년)	4차 계획기간 (‘26～’30년)
배출권 할당	• 감축경로에 부합하는 배출허용총량 설정 • 10% 이상 유상할당 - 발전업종은 온실가스 목표달성 등을 고려하여 별도 설정 • 60% 이상 BM 방식 할당 - 발전업종의 연료별 BM계수 조정 - 제품BM 확대, 열·연료BM 시범도입 • 할당단위 개편(시설→사업장)	• 고정된 기준연도 설정 • 국가감축목표 달성이 가능한 배출허용총량 설정 • 적극 감축을 유도하는 유상할당 비율 설정 - 발전업종은 온실가스 목표달성 등을 고려하여 별도 • 국제적 기준에 부합하는 BM 방식 할당 정착 - 발전업종에 통합 연료 BM계수 적용 - 열·연료BM 전면 도입
배출권 거래	• 제3자 참여 도입 - 금융기관 등 한정, 제3자의 보유한도 및 유동성 예비분 설정 • 시장 내 파생상품 도입 - 선물시장 개설, 장내거래 활성화	• 시장 자율성 최대 보장 - 정부는 시장교란 방지 등 최소한의 역할 수행 • 제3자 참여 범위 확대
배출량 검인증	• 전체 배출량 보고 의무화 및 정보공개 강화 • 검증 책임･능력 강화 - 제재 법제화, 등급제 도입 등 • 관련 행정절차 효율화	• 배출량 인증 체계 고도화 - 검증기관 역할 강화 및 정부역할 최소화
유연성 기제	• 국내 외부사업 개선 • 파리협정 체제에 부합하는 국외 외부사업 인정	• 국내 외부사업의 부정적 영향 최소화 • 국제협상에 따른 국외 외부사업 인정 체제 정착

5. 계획기간별 운영방향

1		3차 계획기간

◇ 배출권거래제의 실효성 강화 및 형평성 제고

◇ 시장기능 강화를 통한 배출권 거래 활성화

◇ 온실가스 배출량 검증에 대한 투명성·책임성 강화

□ 배출권 할당체계 정비

□ 온실가스 감축경로에 부합하는 배출허용총량 설정

◦ 국가 온실가스 감축목표 달성을 위해 ｢2030 온실가스 감축 로드맵｣의 연도별 목표배출량을 감안하여 배출허용총량 설정

◦ 2020년 이후 전환 부문 추가감축량 및 국내‧외 외부사업의 영향 등을 반영하여 배출권거래제를 통한 실질적 감축 유도

□ 거래제 적용 예외의 최소화로 제도의 실효성 강화

◦ ’21년부터 파리협정 체제로의 전환을 고려, 그간 제외되었던 국내 CDM 사업 시행 시설을 배출권 할당 대상에 포함

※ 외부사업으로 旣 승인된 국내 CDM 사업 시행 시설은 사업기간 종료 또는 갱신 중단 시 할당 대상에 포함

※ 배출권거래제가 적용되지 않는 국제 항공·항해 부문은 국제민간항공기구 및 국제해사기구를 통한 감축체계를 마련, 기존 배출권거래제의 시스템 등을 활용한 관리 추진

□ 할당량 배분단위 개편으로 업체 간 형평성 제고

◦ 제2차 계획기간의 할당량 배분단위를 기본으로 업체별 배출특성 및 국내 산업구조 등을 고려하여 부문·업종 등 할당량 배분단위를 개편, 동일 할당단위 업체 간의 형평성 담보

◦ 기존의 조정계수를 감축계수와 조정계수로 분리하고 동일한 할당량 배분 단위별로 감축여력 수준을 반영하여 할당

※ EU-ETS의 경우에도 업체별 할당량 산정 시 공정별로 감축계수 우선 적용 후 할당량이 배출허용총량을 넘지 않도록 하는 조정계수를 적용

□ 할당‧관리 단위를 변경(시설→사업장), 감축방법에 재량 부여

◦ 할당·할당취소의 배출권 산정단위를 ‘시설’에서 ‘사업장’으로 변경하여 업체가 다양한 감축수단을 활용할 수 있도록 개선

□ 배출권 유상할당 비중 확대로 오염원인자 책임 강화

◦ 배출책임 강화 및 국제경쟁력을 고려하되, 탄소누출지수(Carbon Leakage Index)* 기준으로 무상할당 업종 기준 개선

* 우리나라와 동일한 기준을 적용하는 EU도 4기(’21～’30)부터는 탄소누출지수(무역집약도 × 생산비용발생도) 기준으로 전환 예정

※ 학교, 병원, 지방자치단체 등은 유상할당에서 제외

◦ 유상할당 대상업체 할당량의 10% 이상을 유상으로 할당

◦ 발전업종은 급전순위에 영향이 가능한 수준으로 별도의 유상할당 비율 적용

※ ‘25년 감축 후 배출량 목표, 급전순위에 환경비용 반영 수준, 배출권 가격, 연료비용 등을 고려하여 10~50% 범위에서 설정

□ BM 적용 확대를 통한 배출권 할당의 실질적 형평성 제고

◦ BM 할당 적용대상을 전체 배출량의 60% 이상으로 확대

◦ 발전업종의 경우 부문별 온실가스 감축목표 달성이 가능하도록 연료별 BM 계수의 조정 또는 연료와 상관없이 동일한 BM 계수 적용 등 연료에 따른 배출량 차이를 할당방식에 반영

◦ 제품 생산량 기준의 BM 적용이 곤란한 업종은 ‘열 생산량 또는 연료 소비량 대비 배출량’ 기준의 BM을 시범 적용

□ 배출량 검·인증 정교화

□ 검증책임·능력 제고를 통한 배출량 보고의 신뢰성 강화

◦ 검증기관 및 검증심사원의 부실검증에 대한 제재 근거 법제화하고 검증결과를 분석·평가·공개하여 책임성 강화

□ 시장기능 극대화

□ 배출권 시장에 제3자 참여 허용

ㅇ 금융기관·증권사 및 개인의 참여*를 인정하되, 금융기관 등은 자기매매, 개인은 위탁매매 허용

* 제3자의 보유한도 설정 또는 제3자 구매·보유 배출권 수량만큼 예비분 공급 등 시장 유동성 변동 우려에 대응

□ 시장 내 파생상품 도입·활성화

ㅇ 장내 선물거래 제도를 도입하여 배출권의 가격발견기능 제고, 배출권 거래 활성화 및 시장으로서의 제 기능 공고화

* 최종 결제방법(예, 실물인수도), 결제주기, 최소 거래단위 등 선물거래 제도 세부사항 설정

□ 배출권 유연성 기제

□ 국내 외부사업 시행에 따른 부정적 영향 최소화

◦ 외부감축실적 누적으로 국가감축목표 달성이 저해되지 않도록 상쇄배출권 활용비율 조정 및 감축실적의 유효기간* 설정

* 예) 국가 배출량 확정 시기를 고려 감축 후 2년 이내로 제한, ’20년까지 발급된 감축실적은 3차 계획기간까지만 사용 허용 등

□ 파리협정 체제에 부합하는 해외감축실적 인정체계 구축

◦ 파리협정 체제에서 우리나라의 감축실적으로 인정되는 해외 감축실적은 상쇄배출권으로 전환·사용 인정(’21년∼)

2		4차 계획기간

◇ 국가 감축목표 달성에 총력적 노력 경주

◇ 시장기능을 통한 할당업체의 감축노력 지원

◇ 금융-기술 선순환을 통한 신산업 창출, 금융지원 강화

□ 할당체계 고도화

□ (기준연도) 계획기간에 연동되는 기준연도를 특정기간으로 고정하는 등 감축목표 달성을 위한 온실가스 감축체계로 돌입

※ 공론화 및 의견수렴(’21～) 등을 통해 「배출권거래제법」 개정

□ (배출허용총량) 이전 계획기간 운영 성과 등을 반영, 국가감축목표를 달성할 수 있는 수준으로 배출허용총량 설정

□ (유상할당) 3차 계획기간의 평가 및 국제 동향 등을 고려하여 유상할당 비율을 설정

ㅇ 발전업종은 급전방식에 환경비용 반영 수준 및 배출권 가격등을 감안하여 ‘30년 온실가스 감축목표를 달성할 수 있는 수준으로 설정

□ (BM 할당) 할당대상업체 전체 배출량의 75% 이상까지 BM을 적용하되 최적가용기술(Best Available Techniques) 수준으로 전환

ㅇ 발전업종의 경우 연료구분이 없는 ‘통합 연료 BM계수’ 적용 등

ㅇ EU 등 국제적 기준에 부합하도록 ‘제품생산량 대비 배출량’ 기준의 BM 할당 적용대상을 추가 발굴

ㅇ ‘열 생산량 또는 연료 소비량 대비 배출량’ 기준의 BM 할당 방식을 전면 도입

□ 자율적 배출권 거래시장 창출

□ (자율관리 고도화) 정부는 시장교란 방지 등 최소한의 역할만 수행하고, 시장의 자율성에 따라 운영될 수 있도록 지원

ㅇ 할당 외에는 유상할당 공급물량의 조정, 예비분 공급 등에 대한 방법론을 정하고 이의 시행만 담당

□ (제3자 참여 확대) 시장 상황을 고려하여 금융기관 등 이외에 일반 법인 등의 참여범위 확대 검토

□ (탄소금융정보지원) ‘탄소금융정보 플랫폼’을 구축하여, 일반 투자자에게 탄소금융상품 투자내역 및 수익률 등의 탄소금융 정보 제공, 감축활동에 금융지원체계 강화

□ (상쇄배출권 유입) 국내 외부사업의 신규 사업 승인 및 기존 사업 갱신을 제한하여 국외 감축실적 중심의 상쇄배출권 공급

□ (제도 유연성 제고) 할당대상업체가 배출권 판매수익을 감축투자에 활용할 수 있는 제도 유연성 강화방안 마련

ㅇ 현재 이행연도별 배출권을 구분하는 지표 배출권제의 폐지 또는 계획기간 내 지표 배출권제 폐지 여부 등 검토

※ 3차 계획기간의 시장상황을 분석, 이월‧차입 제한의 조정‧폐지 검토

ㅇ 다만, 할당량의 일정 비율 이상의 배출권에 대해 선물거래를 통한 매도 또는 일시 차입‧판매 등의 경우에는 별도의 승인절차 마련

6. 경제적 영향 분석

~  작성 중  ~

7. 국내산업 지원대책

1		대책 개요

□ (법적근거) 배출권거래법에서 감축 촉진을 위한 지원근거 규정

ㅇ 온실가스 감축설비 실치, 관련 기술개발 등의 사업에 대하여 금융‧세제 및 보조금 등의 지원 가능

※ 중소기업(법 제35조제2항) 및 유상할당 업체(시행령 제44조제2항) 우선 지원

ㅇ 시행령 제44조에 지원할 수 있는 사업을 구체적으로 규정

< 금융상․세제상의 지원(법 시행령 제44조 제1항) >

① 온실가스 감축 관련 기술‧제품‧시설‧장비의 개발 및 보급 사업

② 온실가스 배출량에 대한 측정 및 체계적 관리시스템의 구축 사업

③ 온실가스 저장기술 개발 및 저장설비 설치 사업

④ 온실가스 감축모형 개발 및 배출량 통계 고도화 사업

⑤ 부문별 온실가스 배출‧흡수 계수의 검증‧평가 기술개발 사업

⑥ 온실가스 감축을 위한 신재생에너지 기술개발 및 보급 사업

⑦ 온실가스 감축을 위한 에너지 절약, 효율 향상 등의 촉진 및 설비투자 사업

⑧ 그 밖에 온실가스 감축과 관련된 중요 사업으로서 할당위원회의 심의를 거쳐 인정된 사업

□ (수입) 배출권 유상할당 수입 및 과징금 등으로 수입 발생

ㅇ (규모) ’30년까지 유상할당 수입을 8조 3,214억원으로 추정

계획기간	제2차 계획기간 (’18～’20)	제3차 계획기간 (’21～’25)	제4차 계획기간 (’26～’30)
유상할당 수입 추정액	5,589억원	3조 1,050억원	4조 6,575억원

※ (가정) 배출권 가격 : 27천원/톤(’19.1～8월 평균),

평균 유상할당율  : (제2차) 3%, (제3차) 10%, (제4차) 15%

2		지원원칙

□ 실질적 감축 중심 지원

ㅇ 감축효과가 큰 사업 중심으로 지원, 국가 감축목표 달성 추구

ㅇ 온실가스의 직접배출 최소화를 위하여 지원

ㅇ 지원 사업 선정시 감축 잠재량의 우선 고려

□ 투자 효과성 확보

ㅇ 한계저감비용이 과다하여 자체 재원으로 감축이 곤란한 사업 및 배출권거래제로 경쟁력 저하가 우려되는 업체 지원 고려

ㅇ 온실가스 감축 지원 또는 배출권거래 유동성 지원 등 고려

ㅇ 에너지효율개선 등 부처별로 시행 중인 기존사업과 중복되지 않도록 지원범위․대상 선정

□ 수입‧지출의 선순환

ㅇ 배출권 유상할당 수입 등을 온실가스 감축에 재투자되도록 계정화하여 독립적 관리 추진

※ EU 등은 EU 집행위원회 및 국가차원에서 각각 기금화하여 온실가스 감축사업 등에 지원

ㅇ 다른 조건이 동일한 경우 유상할당 대상 업체 우선 지원

ㅇ 국외감축사업에 대해 일부 재정 지원

	< 자금 지원형태 >
• 매칭펀드 방식의 보조금, 융자지원 등의 직접 지원 • 금융펀드, 저리융자 금융상품 등 금융상품 연계 지원 • 온실가스 감축설비 등에 대한 투자세액공제 지원 등

3		지원방향

□ 배출량 저감을 위한 공정개선 지원

ㅇ 온실가스 배출 저감을 위한 공정개선 등의 지원

ㅇ 온실가스 배출량 저감 수준을 기반으로 차등 지원

□ 투자 파급력이 큰 에너지 효율개선 지원

ㅇ 투자회수기간이 계획기간 수준인 에너지 효율 개선사업 지원

ㅇ 고효율 공통설비(모터, 압축기, 냉동기, 펌프 등)의 개발 및 교체 사업에 지원

□ 감축 신기술 개발 지원

ㅇ 국내 온실가스 감축 신기술을 국외감축사업과 연계하여 해외 수출을 지원, 기술수출 수입 및 탄소감축실적 획득 지원

ㅇ 온실가스 감축 신기술, 공정개선 기법 등을 개발하고도 자금·인지도 부족으로 사업화에 어려움을 겪는 업체 지원 포함

□ 금융상품을 통한 재원조달 지원

ㅇ 명세서 분석 등을 통해 설비‧기술별 온실가스 감축효율을 분석‧공개하여 온실가스 감축기술 개발 및 금융자금 조달 지원

※ 금융권에서는 기술개발투자 및 기업의 감축투자 지원시 활용 가능

ㅇ 필요시 유상할당 자금 일부를 활용하여 모태펀드 조성, 온실가스 감축사업 지원 검토

ㅇ 탄소금융상품 종류, 사업내용, 수익률 등의 정보를 제공하는 탄소금융플랫폼을 통해 일반 투자자의 감축투자 참여 지원

< 참고 : EU 회원국별 배출권 경매수입 활용 현황 >

EU 회원국	경매수입 구분	경매수입 활용 현황
독일	기금	특별에너지기후기금(EKF) 운용에 경매수입 활용
체코	기금	국가환경기금 (State Environmental Fund) 운용
포르투갈	기금	탄소 기금 (Carbon Fund) 운용
슬로바키아	기금	환경기금 (Environmental Fund) 운용
리투아니아	기금	환경투자기금(Lithuanian Environmental Investment Fund) 운용
슬로베니아	기금	환경기금 (Environmental Fund) 운용
크로아티아	기금	환경보호 및 에너지효율 개선 기금(Environmental Protection and Energy Efficiency Fund) 운용
영국	일반회계	정리공채 기금(Consolidated Fund)에 기탁
폴란드	일반회계	국고 귀속
프랑스	일반회계	저소득층 가정 에너지효율 개선 프로그램 지원 (“Habiter Mieux”)
덴마크	일반회계	국고 귀속
아일랜드	일반회계	국고 귀속
스웨덴	일반회계	국고 귀속
벨기에	일반회계	플라망 기후 기금 (Flemish Climate Fund) 지원
핀란드	일반회계	국고 귀속
헝가리	일반회계	녹색 경제 금융 계획 (Green Economy Financial Scheme)상의 예산 활용
라트비아	일반회계	배출권 경매 관련 경비 지원
그리스	특별회계	재생에너지자원 특별회계(Special Account for Renewable Energy Sources)로 관리 * 국가 재정위기로 인해 현재 경매수입 국고로 귀속
이탈리아	미지정	N/A
스페인	미지정	N/A
네덜란드	미지정	N/A
불가리아	미지정	N/A
오스트리아	미지정	N/A
에스토니아	미지정	N/A
키프로스	미지정	N/A
룩셈부르크	미지정	N/A
몰타	미지정	N/A
루마니아	미지정	N/A
* 노르웨이, 아이슬란드, 리히텐슈타인은 非 EU 회원국으로 경매수입 사용 현황 보고 미대상

8. 국제 탄소시장 연계‧협력

1		국제협상 동향

□ 국제 탄소시장의 확대 전망

ㅇ 국가별 감축목표(NDC) 분석 결과, 195개 당사국 중 81개국*이 감축목표 달성을 위하여 국제 탄소시장 활용 가능성을 언급

* 한국, 스위스, 멕시코, 캐나다, 일본, 모로코, 뉴질랜드, 노르웨이 등

□ 파리협정 6조에서 기본 방향 제시

ㅇ (6.2조) 양자협력 등으로 개도국의 온실가스 감축량을 인증하고, 지원국으로 이전(移轉)시 국가감축목표 달성에 사용 가능

※ 국가간 협의로 감축실적(ITMO, Internationally Transferred Mitigation Outcome)의 이전시 상응조정(Corresponding Adjustment) 실시 규정

ㅇ (6.4조) UNFCCC 주관으로 온실가스 감축 및 지속가능발전 촉진을 위한「6.4조 사업」규정

	< 파리협정 제6조 시장메커니즘 >
【목적】 국가결정기여 이행에 있어 당사국간의 자발적 협력 선택을 인정 【원칙】 ①지속가능한 발전 기여, ②환경적 건전성 보장, ③이중계산 방지 【주요 메커니즘】 • (6.2조) 협력적 접근법으로 당사국간의 자발적 협력 방식 • (6.4조) 온실가스 배출 완화에 기여하고 지속가능한 발전을 지원하는 메커니즘, UNFCCC 권한과 지침에 따라 설립‧운영될 예정 • (6.8조) 비시장 접근법, 기술이전, 역량배양 등 비시장적 방법 활용

□ 파리협정 6조의 세부 이행지침 협상 진행

ㅇ 감축실적 사용을 위한 국가 감축목표 산정방식, 감축실적의 일부 공제 등 논의

2		탄소시장 참여방향

◇ 全 지구적 온실가스 감축 및 지속가능성 제고에 기여

◇ 국제 탄소시장 활성화에 대비한 국제 협력체계 구축

□ (국제협상 대응강화) 기후변화 관련 국제기구, 다자․양자협력 등에서 파리협정 세부이행 규칙 구체화 논의에 적극 대응

□ (감축목표 구체화) 국내 감축수준 및 국제사회 논의 결과 등을 반영하여 국외감축사업 추진목표 설정

※ 파리협정에 따라 새로운 국제 탄소시장 기제(Mechanism)에 기반한 국제사회의 감축실적 인정 기준 등 협상 결과를 국내 제도에 반영

□ (국외감축사업 추진) 공적개발원조 사업 등을 통해 형성된 양자관계를 활용, 한국형 양자협력사업 모델 개발, 시범사업 추진

ㅇ 개도국에서 온실가스 감축이 필요한 감축사업을 발굴하고 감축사업 추진, 파리협정 체제하 국제협력 체계 활용

* 필요시 세계 탄소시장에서 기성 감축실적 구매 검토

추진방식	추진방법 및 고려사항
직접투자	• 양자협력으로 사업 선정, 정부예산으로 국외 감축사업 실시 • 경제성은 우수, 기대이하의 감축실적 등 사업 리스크 존재
선도구매	<6.2조 사업> • 양자협력으로 추진분야를 선정하고 민간 사업자와 선도구매를 통해 미래연도에 감축실적 확보 • 감축실적의 안정적 확보 가능, 해외 저탄소 신산업에 국내기업 진출기회 제공 가능, 직접투자보다 예산 소요
	<6.4조 사업> • 민간이 감축사업 자체 발굴, 당사국총회가 지정한 감독기관에 승인을 받은 사업에 대하여 선도거래 계약을 체결하여 매입 • 감축분의 안정적 확보 가능, 예산소요

	[참고] 타 국가 준비 현황
□ (세계은행) TCAF*, Climate Market Club** 등 다자협력 프로젝트 준비 중 * TCAF(Transformative Carbon Asset Facility) : 개발도상국 감축사업에 재정 지원, 감축실적 을 획득·참여국에 분배하는 시범사업 선정 중 ** Climate Market Club : 다자간 6.2조 운영체계 구축 추진 중 □ (스위스) 민간 화석연료 수입업체에 국외감축 의무를 부과, 해당 업계가 출연 재단을 통해 국외 감축분 확보 추진 ◦ (사업모델) 개도국 감축사업 제안서 공모-감축실적 선도구매 ◦ (시범사업) 페루(쿡스토브), 멕시코(매립가스 포집 및 발전), 태국(전기차 확산)과 시범사업 추진 중(250억원 규모) □ (일본) 국가별 MOU 체결(17개국), 공동크레딧메커니즘(JCM) 진행(’14∼) ◦ (사업모델) MOU 체결(외무성), 정부예산 지원사업 추진(환경성·산업성), 사업자와 감축실적 분배 ◦ (현황) 총 51개 감축사업 중 39개 사업 旣등록‧추진 중 * 환경성이 41개 사업(82%) 수행, 7개국, 22개 사업에서 22천톤 감축(～’19.8) □ (노르딕 국가群) NEFCO*를 통해 페루와 폐기물 감축 협력으로 감축실적 확보 추진 * NEFCO(Nordic Environment Finance Corporation) : 덴마크, 핀란드, 스웨덴, 아이슬란드, 노르웨이가 공동 출연한 녹색성장‧기후변화 대응 투자 기관 ◦ 페루와 폐기물 시설 관리 개선 시범사업(580억원 규모) 추진, 노르딕 국가는 예산지원, 페루는 감축실적 이전에 대한 콜옵션을 제공

9. 운영기반 마련

1		감축기술 발굴 지원

□ (해외 기술조사) 해외감축 사례조사 및 공유

ㅇ 업종별 협회를 중심으로 EU 등의 선진국의 감축기술을 조사*하고 해당 업종 사업장 내에 정보 공유

* 선진국 협회 또는 국제협회 등을 통해 정보 수집‧공유

ㅇ 협회에서 발굴한 감축기술 조사수요를 바탕으로 해당 국가 정부 및 기업과 연계하여 매년 감축기술 국제컨퍼런스 개최

※ 필요시 감축기술 도입 사업장 또는 컨설팅 업체 현지방문조사 실시

□ (국내사례 공유) 업종별 우수 감축기술을 발굴, 매년 감축기술 세미나를 통해 동종업계와 공유

※ 특정 업종의 감축기술이 타 업종에 적용 가능한 경우, 타 업종도 공유

ㅇ 발굴된 우수 감축기술은 투자비용, 감축효과 등을 분석‧공개, 금융기관 등과 공유, 금융상품 설계시 반영 지원

2		전문인력 양성

□ (감축부문) 감축기술 및 공정에 대한 이해를 바탕으로 한 공정개선‧혁신을 지원할 수 있는 인력* 양성 추진

* 감축기술(재생에너지, 공정혁신 등)과 경영컨설팅을 융합한 전문가 양성

ㅇ 旣 운영 중인 ‘기후변화특성화대학원’ 제도와 연계, 대학원 내 관련 학과 또는 강좌 융합과정 운영

ㅇ ‘국제환경전문가 양성과정’의 인턴파견 대상기구에 기후변화 관련 기구를 추가하여 인력 양성 확대

□ (시장부문) 금융기관별로 자체 배출권 시장 분석능력 제고 지원

ㅇ 한국거래소 및 금융사 등과 연계하여 배출권 중개, 파생상품 설계, 선물가격 예측 등 ‘배출권 시장전문가’ 과정 운영

ㅇ 금융사 직원을 대상으로 감축기술의 종류, 감축성과 등 공학기반의 세미나 개최, 금융‧공학 융합전문가 양성

□ (검증부문) 파리협정에 따른 국가 간 감축량 인정, 국제 항공‧항해 분야 온실가스 감축 등에 대한 국내 검증심사원의 참여·교육 지원

3		교육 ․ 홍보

□ (기업 대상) 국내·외 배출권거래제 관련 정보를 확인할 수 있는 ‘탄소시장 정보지*’를 작성‧배포

* 국내･외 배출권거래제 월별 시황, 정부정책 동향, 국외감축사업 추진 동향, 배출권 시장협의회 주요 논의내용, 탄소금융상품 소개 등

□ (시장 대상) ‘배출권 시장협의회’, ‘탄소금융협의체’ 등을 통해 금융기관 등과 주기적인 공동 포럼을 개최하여 배출권시장에 대한 이해도 제고

□ (일반인 대상) 개인의 시장 참여에 대비하여 관련 정보를 공개하고, 사회적 관심 제고를 위한 홍보 추진